Indicadores no Planejamento Territorial

Neilson Santos Meneses - DGE/UFS

O papel do Estado frente à demanda da população por prestação de serviços públicos de qualidade, assim como a busca por alternativas para planejar e administrar territórios com mais eficácia, exige um conhecimento mais aprofundado da realidade, a partir de informações atualizadas e atualizáveis. É nesta perspectiva que se insere a construção e ou utilização de indicadores, servindo como importante ferramenta de gestão e planejamento.

A ênfase no planejamento com foco territorial no Brasil é uma realidade recente, embora a Constituição de 1988 já apontasse para necessidade de regionalização, desde a obrigatoriedade da elaboração do Plano Plurianual, onde a ação pública deveria convergir para diferentes escalas do território, a exemplo da estadual e municipal.  Apesar disso, o contexto de desenvolvimento econômico que caracterizou o país na década de 90, com a necessidade de implementar medidas de estabilidade da economia, afetou a capacidade de investimentos públicos prejudicando a retomada das ações de planejamento. Somente a partir da segunda metade da primeira década deste século, o país busca retomar com mais vigor o investimento no planejamento voltado para as ações públicas de desenvolvimento territorial, a exemplo do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC.

Neste período, o governo brasileiro atribui maior importância ao planejamento na sua dimensão territorial, como aponta o estudo do Ministério do Planejamento de Orçamento e Gestão, denominado de Estudo da Dimensão Territorial para o Planejamento (2008, p.09) que destaca “inserir a dimensão territorial no planejamento significa eleger o território como plataforma de integração das políticas públicas e, assim, situar-nos no cerne do debate acerca da eficiência e qualidade dos gastos públicos” e, além disso, o citado estudo argumenta ainda que “devemos superar a visão setorial incorporando a dimensão territorial. Ao se estabelecer os territórios como base das demandas sociais, torna-se mais fácil a compreensão das causas do problema a ser enfrentado e a priorização das ações a serem implementadas”.

O planejamento territorial tem então como um dos seus principais objetivos o de compensar as disparidades regionais existentes. A ideia é que os planos de desenvolvimento territorial estejam pautados na busca por um desenvolvimento socioeconômico mais equilibrado entre as diferentes regiões, como afirma Bilhim (2008, p.02) “o ordenamento do território tem como objetivo último garantir o desenvolvimento sustentável, atual e futuro e a qualidade de vida das populações”.

O enfoque territorial do desenvolvimento justifica-se pela necessidade de integração de espaços, atores sociais, agentes, mercados e políticas públicas de intervenção. A indução do desenvolvimento local ou territorial é fruto da combinação de políticas públicas adequadas às necessidades e potencialidades locais. (SILVA, 2005, p.12).

Uma das mais importantes formas de consubstanciar a análise territorial (subsidiando o planejamento) e de produzir objetivamente um sistema de informações sobre os territórios se dá a partir da mensuração qualitativa e quantitativa da realidade. Neste sentido, a construção e ou utilização de indicadores e índices sintéticos tem demonstrado sua eficácia como ferramenta metodológica, contribuindo para sistematizar e simplificar processos complexos.

Desse modo, verifica-se a difusão do uso de indicadores e a construção dos rankings de desenvolvimento ou em alguns casos a construção de tipologias municipais usadas para classificar os diferentes territórios segundo um conjunto de indicadores ou índices sintéticos. Abordando esta questão, Jannuzzi e Patarra (2006, p.39) citando SEADE (2002) nos informa que “O Índice Paulista de Responsabilidade Social é um exemplo neste sentido, ao classificar os municípios paulistas em cinco grupos, de acordo com os níveis observados de indicadores de saúde, escolaridade e porte econômico municipal”.

A elaboração dos rankings retrata as diferenças entre as unidades territoriais municipais, permitindo identificar desequilíbrios territoriais e, além disso, apontam problemas, dificuldades na condução das políticas públicas, revelando com isso aspectos do processo de desenvolvimento territorial, ao mesmo tempo em que facilitam a tomada de decisões.

A utilização de indicadores de desigualdades e desequilíbrios territoriais que possibilitem o direcionamento de políticas públicas e de investimentos, assim como a espacialização desses indicadores e identificação de regiões de planejamento, permite a busca para reduzir os desequilíbrios territoriais. Segundo NAHAS ET AL (2006a, p.03), “o número de sistemas de indicadores produzidos é crescente a cada ano”.

Outra vantagem da utilização de indicadores está na construção de relatos mais objetivos da realidade que se quer administrar ou planejar, a partir deles é possível ainda a produção de diagnósticos padronizados e reprodutíveis, que possam refletir a multidimensionalidade dos problemas abordados.

Não se pode deixar de ressaltar que a construção de um sistema de informação baseada em indicadores válidos e confiáveis permite também traçar tendências, apontar cenários, simular situações diversas, testar a utilização de modelos teóricos, permite ainda cruzamento de variáveis diversas em uma perspectiva do território: variáveis físicas, demográficas, socioeconômicas, culturais, de infraestrutura, etc. Isso tudo contribui para elaboração de políticas prospectivas e facilita a tomada de decisão na gestão do território.

Ademais, a publicização de informações via indicadores tem a vantagem de quantificar e simplificar a realidade, isso acaba possibilitando uma melhor comunicação do governo com a sociedade civil e pode trazer maior legitimidade e transparência às ações da administração pública. Acrescente-se também que a democratização das informações, através de indicadores e diagnósticos, amplia a possibilidade de monitoramento e controle social da gestão pública, e favorece um eventual aumento da participação popular nas administrações municipais, à medida também que instrumentaliza os movimentos sociais.

É importante ressaltar ainda o papel dos indicadores na avaliação da gestão, principalmente para corrigir rumos indesejados que podem estar sendo tomados desapercebidamente. Por meio de indicadores confiáveis é possível traçar metas e objetivos, e mensurar o atendimento dos resultados de maneira clara e transparente, evitando armadilhas e desvirtuamento de planejamento. (RAULI, 2007, p. 75).

Entretanto, não é conveniente perder de vista os cuidados no uso dos indicadores, tendo em conta que um superdimensionamento dos mesmos, poderia levar a uma visão equivocada do indicador, que acaba ocupando o lugar do conceito, quando o indicador é, segundo Guimarães e Jannuzzi (2004, p.05) “apenas a medida operacional do conceito”. Neste sentido, é preciso atentar para o fato de que a mensuração da realidade, através de indicadores e índices, não pode perder de vista a possibilidade de se acrescentar uma análise qualitativa da realidade.